Finanças Públicas II

Bom, agora vamos para a parte mais econômica da questão do orçamento.

Com o orçamento aprovado e em vigor, o governo o executa longo do ano, e apura um resultado primário (antes do pagamento de juros das dívidas contraídas), que pode ou não estar dentro das metas apresentadas. Descontados os pagamentos de juros, chega-se ao resultado nominal.

O resultado nominal (assim como o primário) é um indicador de fluxo, que mede o desempenho anual do setor público. Se ele for negativo, aumenta-se o estoque de endividamento. Este endividamento pode ser tanto interno, através da oferta de títulos públicos, como externo, através de títulos, bônus e financiamentos no exterior.

Aumentar o endividamento não é necessariamente um problema, se a economia estiver crescendo, se as condições são favoráveis, se (e somente se) os investimentos a serem feitos geram valor. Endividamento é apenas uma forma alternativa de financiar os gastos. É por esse motivo que para avaliar o desempenho fiscal em geral se utiliza o resultado primário, que é uma medida de quanto o governo gerou considerando sua receita tributária e os seus gastos discricionários, excluindo as operações financeiras. É uma medida do esforço fiscal realizado no período, que pode servir para pagar os juros da dívida ou abater o principal.

(Detalhe importante: No Brasil, os resultados primários são contabilizados pelo regime de caixa (receitas e despesas registrando quando há recebimento/pagamento efetivo de recursos). Já as despesas
financeiras são apuradas pelo BCB no regime de competência. Com isso o resultado nominal é computado de forma híbrida.)

Apesar de não contabilizarmos os gastos com juros para medir o desempenho mensal, o endividamento tem limite. Em um ambiente de crescimento econômico, utiliza-se a relação dívida/PIB para medir a capacidade do governo em arcar com as despesas financeiras. Este indicador sim é que deve ser estável e em um patamar considerado seguro.

Uma conta interessante e chave para definir o equilíbrio das contas fiscais, conciliando fluxo e estoque, é a do resultado primário necessário para estabilizar a relação dívida/PIB. O cálculo, simples de se deduzir, é que o primário tem que ser igual à diferença entre a taxa de juros implícita da dívida e a taxa de crescimento da economia vezes a relação dívida/PIB anterior. Observa-se que uma relação dívida/PIB muita alta aumenta o esforço que deve ser feito para estabilizá-la, e é por esse motivo que se trabalha com níveis não muito altos.

Outro resultado importante é que o primário pode ser menor quando o PIB cresce muito, e deve ser maior quando este cresce pouco. No entanto, as receitas tributárias dependem diretamente do nível de atividade e nos momentos em que se cresce pouco, o governo precisa gastar para auxiliar a recuperação. Por isso, a política fiscal deve ter um componente contra-cíclico, em que se economiza quando a economia cresce acima do seu potencial, e se gasta quando ela cresce abaixo deste. Essa ideia dá origem ao resultado estrutural (ou ciclicamente ajustado). A dificuldade prática em apurar esse resultado é que o potencial de crescimento da economia não é observado, e existe muita incerteza na sua estimação.

Links interessantes:
FAQ Indicadadores Fiscais BCB - http://www4.bcb.gov.br/pec/gci/port/focus/faq%204-indicadores%20fiscais.pdf
Política Fiscal Macro II PUC - http://www.econ.puc-rio.br/gfranco/Politica_Fiscal.htm

O tema fiscal é rico e tem diversos outros pontos, mas esses são os que eu consegui sumarizar! Fica para um próximo post a análise objetiva de como anda a situação dos governos!

ST,

Finanças Públicas I

Vou começar escrevendo um pouco sobre Finanças Públicas em geral, apenas para apresentar a teoria. Vale a pena separar o tema em duas partes, uma mais administrativa, de como se organizam as leis e planos orçamentários, e outra mais econômica, de como funcionam e quais os instrumentos de análise.

Fonte: Desconhecido

Na Constituição de 1988, as Finanças Públicas são tratadas no Título VI, capítulo II.

Na seção I, artigo 163 está determinado que as leis complementares iriam regulamentar o tema de uma forma geral. Depois de muitos anos, e de sucessivas crises, principalmente nas esferas estaduais, foi aprovada em 2000 a LC n. 101, conhecida Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Esta lei, que merece um post à parte no futuro, cumpriu em parte a tarefa prevista na Constituição, estabelecendo regras voltadas para a manutenção do equilíbrio fiscal dos três entes da federação. No artigo 164, está determinado que cabe ao Banco Central (BC) emitir moeda, e veda empréstimos desse ao Tesouro Nacional. É muito importante que essa determinação esteja prevista na Constituição, pois impede que o governo caia na tentação de financiar os seus déficits através da política monetária.

Na seção II, os artigos 165 a 169 falam diretamente da organização do sistema orçamentário e gestão financeira e patrimonial. Novamente, existe a previsão de que esse tema seja regulamentado por lei complementar. No entanto, essa lei jamais foi criada. A lacuna é parcialmente suprida pela lei 4.320/64 - Lei das Finanças Públicas, que tem status de lei complementar.

Essas informações foram baseadas em um estudo do TCU sobre as propostas de reformulação da Lei de Finanças, que tramitam há bastante tempo no Congresso. É um tema extenso, que vale uma análise cuidadosa. Mas vamos seguir em frente!

Abaixo dessas duas leis, existem três instrumentos principais para o planejamento e organização das atividades do governo:

•  O Plano Plurianual (PPA) é um planejamento estratégico de médio prazo, feito para um período de quatro anos, a contar do segundo ano do mandato do governante. Este plano inclui uma previsão das receitas e despesas orçamentárias para os próximos anos, e estabelece metas a serem seguidas pelo governo.
• A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) corresponde ao nível tático, compreende um conjunto de regras que orientam a formação do orçamento do ano seguinte. Nela constam as premissas básicas e a meta de superávit primário a ser alcançado pelo setor público.
   
• A Lei do Orçamento Anual (LOA), que é o próprio orçamento e está no nível operacional. Em geral, é aprovado para o ano seguinte. O Orçamento Geral da União (OGU), é separado em outros três: orçamento fiscal, da seguridade e das estatais. Nele está uma estimativa da receita e e todas as despesas fixadas para o ano. 

(O município conta ainda com o plano diretor, um planejamento de longo prazo, em geral 10 anos, no qual constam as áreas urbanas prioritárias, o plano de expansão da cidade e de sua infra-estrutura, oferta de serviços públicos, etc. Em mais detalhe em um próximo post.)

A estrutura básica PPA/LDO/LOA é comum às três esferas de governo e em cada uma delas segue um trâmite particular. Abaixo, uma figura retirada de um site criado pelo Senado para explicar o orçamento público federal. Nela se observa a dinâmica e os prazos de envio dos projetos pelo executivo e de votação pelo legislativo.

Fonte: Orçamento Fácil / Senado Federal

É interessante observar o orçamento como um jogo entre os dois poderes (ver Teoria dos Jogos, uma ferramenta importante em Economia). O executivo é o responsável por apresentar o projeto de cada uma dessas leis; é, portanto, quem "joga" primeiro. Os projetos seguem para o legislativo, onde podem ser modificados. O texto aprovado se converte em Lei  e retorna para a sanção do poder executivo. Se houver veto integral ou parcial do texto, ele volta para o legislativo, que pode ou não derrubar o veto. O legislativo tem, portanto, a palavra final.

Links interessantes:
Entendo LRF Tesouro Nacional: http://www3.tesouro.gov.br/hp/downloads/EntendendoLRF.pdf
Estudo Lei de Finanças TCU: http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2541321.PDF
Orçamento Fácil Senado: http://www12.senado.gov.br/orcamentofacil

No próximo post, vou passar para a parte mais econômica da análise.

ST,